<경기 자치분권 레터 1> 우리나라 지방자치의 발전방향
경기도지방분권협의회 위원, 한국지방행정연구원 자치행정연구실장 금창호
편집부 기자 / rch2927@korea.com 입력 : 2016년 07월 13일
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우리나라 지방자치는 1991년 광역 및 기초의회의 구성으로 30여 년 만에 부활하였고, 이후 1995년 민선단체장의 선출로 구조적으로는 완전한 지방자치를 실현한 것으로 평가받고 있다.
민선자치를 기준으로 20년이 경과한 우리나라의 지방자치는 그동안 많은 변화를 가져 왔다. 지방행정에서는 지역주민을 위한 다양한 편의적 시책개발이 이루어져 왔고, 사회적으로는 지방이 새로운 국가운영의 주체로 등장하게 되었다.
뿐만 아니라 지방의원과 단체장이 주민직선을 통해서 선출됨으로써 지방정치를 형성하는 계기가 되는 동시에 이들이 국회의원 등 중앙정치로 진입하면서 정치의 인적영역을 확장하는 기반을 제공하고 있다.
그럼에도 불구하고, 우리나라의 지방자치가 선진국의 수준에 이를 만큼 성숙된 것으로 간주하기는 어렵다. 지방분권을 국정과제의 하나로 채택한 노무현정부 이래 역대 정부에서 다양한 지방자치 발전정책을 수립하여 왔지만, 여전히 3할 자치라는 평가를 받고 있는 실정이다.
지방자치의 근간이 되는 자치사무는 지방자치가 부활한 당초보다는 확대되었지만 아직도 국가 전체사무 대비 30% 수준에 머무르고 있고, 지방자치단체의 자율성을 결정하는 핵심적 척도인 자치재정에서는 자체수입으로 공무원의 인건비 해결이 어려운 지방자치단체가 다수인 상황이다.
뿐만 아니라 지방자치의 뿌리라 할 수 있는 주민의 자치의식은 여전히 미흡한 단계이고, 지방행정에 대한 주민참여도 선진국과 같이 제도개발에 버금가는 실질적인 참여가 이루어지고 있지는 않다.
일반적으로 지방자치가 특정의 지역주민들이 지방자치단체를 구성하여 국가의 일정한 감독 아래서 그 지역 안의 공동문제를 자기부담에 의하여 스스로 처리하되, 이를 통하여 국가발전에 기여하는 제도라는 것에는 커다란 이견이 없을 것이다. 다시 말하면, 지방자치는 국가의 통치구조에서는 지방의 자율성을 충분히 인정하되, 국가발전이라는 운영목적에서는 중앙정부와 보완적 역할을 수행하여야 한다.
따라서 지방자치는 구조적 측면에서 충분한 분권과 실질적인 주민참여가 이루어지고, 이를 기초로 지방자치단체별 지역특성에 부합하는 다양성과 상호 경쟁이 촉발되어 일차적으로는 지역발전과 주민복지라는 목적을 달성하고, 이차적으로 국가발전에 기여할 수 있을 때 발전이 이루어졌다고 평가할 수 있다.
이와 같은 지방자치의 발전적 수준을 확보하기 위해서는 원래의 목적달성에 필요한 제반요소의 확보를 위한 다각적인 검토가 수반될 필요가 있다. 우선은 제반요소의 규범적 수준을 기준으로 역대정부의 정책적 시행착오를 검토하여 보완하는 동시에 최근의 사회적 환경변화에 따라서 요구되는 지방자치의 역할에도 초점을 둘 필요가 있다. 이러한 검토과정에서 선진국의 사례들을 충분히 참고하되, 우리의 현실적 여건들도 반영되어야 할 것이다.
우리나라 지방자치의 발전을 확보하기 위한 우선적 검토는 역대정부의 정책적 시행착오를 보완하는 것에서 시작할 필요가 있다. 1991년 지방자치의 부활 이래 역대정부에서 지방자치 관련정책을 수립하였으나, 보다 체계적이고 구체적인 정책수립은 노무현 정부에서 처음으로 시작되어 이후의 이명박 정부와 박근혜 정부에서도 승계되어 왔다.
역대정부에서 수립된 지방자치 관련정책은 지방분권뿐만 아니라 지방자치단체의 역량제고에서 주민참여까지 매우 포괄적인 내용을 담고 있다. 그럼에도 불구하고, 실질적인 정책비중은 지방분권에 두어졌고, 결과적으로 다른 요소들에 대한 상대적인 비중약화로 균형적 정책추진이 도모되지 못하였다.
특히, 지방분권에 비하여 주민참여는 제도적 장치의 개발에 그치고 실질적인 주민참여가 이루어지는 동력을 확보하지 못하였다. 더불어 정부별 정책비중의 차이로 인하여 지방자치 관련정책의 승계가 완벽하게 이루어지지 못함으로써 제도적 완비에서도 지연되는 결과를 초래하였다. 따라서 우리나라 지방자치의 발전을 도모하기 위해서는 지방자치 관련정책의 요소별 균형화 동시에 정부별 단절현상이 해소될 필요가 있다.
다음으로 사회적 변화에 부응한 지방자치의 역할을 재정립할 필요가 있다. 최근의 사회변화는 인구특성에서 고령화와 저출산 및 다문화로 특징되고, 경제구조에서는 저성장과 고복지로 압축되고 있다. 이와 같은 사회변화는 지방자치단체가 대응할 행정수요의 특화뿐만 아니라 지방자치의 역할을 새롭게 정립할 필요성을 제기하고 있다.
종래의 지방자치가 획일화된 구조를 기반으로 제도적 문제해결에 중점을 두었다면 향후의 지방자치는 실질적인 다양성과 경쟁성을 기초로 현장중심의 문제해결자로서의 역할을 강화할 필요가 있다. 지방자치 20년을 맞이하여 각계에서 제시한 생활자치의 패러다임이 향후 지방자치의 역할을 새롭게 조명하는 담론으로도 볼 수 있다. |
편집부 기자 / rch2927@korea.com 입력 : 2016년 07월 13일 
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