<경기 자치분권 레터 2> 지방의회 입법권 강화 방안
경기도지방분권협의회 위원, 지방의회발전연구원장 김상미
편집부 기자 / rch2927@korea.com 입력 : 2016년 07월 08일
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지방자치시대가 개막한 지 20여 년이 지났다. 그동안 지방자치는 지역주민을 위한 시책 개발 등 많은 변화를 가져왔다. 한계도 명확하다. 여전히 ‘3할 자치’라는 평가가 나온다. 이 시점에서 '경기헤럴드'는 도민의 자치분권 인식을 높이고자 지방분권 현주소, 지방자치 발전방향 등을 다룬 릴레이 기고를 연재한다. 기고자는 경기도지방분권협의회 위원들이다.
1. 헌법상 기관으로서 지방의회의 자치입법권 보장
인간의 존엄성은 훼손할 수 없으며 인간의 존엄성을 존중하고 보호하는 것이 모든 국가권력의 책무라고 규정한 독일 기본법 제1조와 달리 프랑스 헌법 제1조는 프랑스는 비종교적‧민주적‧사회적‧불가분적(indivisible) 공화국으로서 지방분권으로 이루어진다라고 규정하여 지방분권 국가임을 중시하고 있다.
우리나라도 헌법 제1조에 ‘대한민국은 민주공화국이다’라고 민주적 정치체제를 중시하고 있다. 그리고 그 실천의 일환으로서 헌법 제8장에 지방자치제를 다루고 있는데, 제117조와 제118조 단 2조항으로만 설명하고 있다.
먼저 제118조 1항을 보면“지방자치단체에 의회를 둔다”라고 하여 지방자치로 주민의 손에 의해 직접 구성되는 지방의회는 헌법상의 기관임을 강조하고 있다. 제117조 제1항에는지방자치단체는… 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.라고 하여 지방의회의 입법권을 헌법에 보장하고 있다.
2. 지방의회의 입법권 발전 방향
주민대의기관으로서 지방의회의 입법권은 자기결정권의 표현이라는 관점에서 볼 때 지방자치의 중요한 본질을 이루고 있다. 그런데 우리의 자치환경은 오랜 중앙집권으로 인하여 지방자치단체의 자율성이 약한 데다가 (극)강(强)시장 - (극)약(弱)의회라는 이원대표제의 기관구성 원리로 인하여 지방의회의 약화 현상이 발생하고 있다. 이 환경하에서 지방의회가 입법기관으로서 지방정치의 구심점이 되기 위해서는 (극)강시장 - (극)약의회제의 기관구성을 다양화할 필요가 있다.
먼저, 자치입법으로서 조례(by law)는 지방정책을 담는 그릇으로 지방의회의 정책영역을 의미한다. 지방자치법 제22조를 보면 ‘지방자치단체는 ‘법령의 범위 안에서’ 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다’라고 지방의회의 입법권에 대하여 규정하고 있다. 그런데 ‘법령의 범위 안에서’라는 용어는 자치입법이 국가를 전제로 하는 국가권력의 범주에서 행사할 수 있는 전래권(자치위임권)이라는 한계를 보여준다.
이렇듯 조례의 제정에 법률의 위임을 요구하는 사례는 외국의 입법례에서는 찾아보기 어려운 실정이다. 조속히 ‘법령의 범위 안에서’ 규정을 ‘법령을 위반하지 않는 범위 안에서’로 지방자치법 제22조의 개정이 이루어져 자치입법 범위를 확대할 필요성이 있다.
둘째, 지방자치법 제38조에 지방의원이 준수하여야 할 윤리강령과 윤리실천규범을 조례로 정하도록 하고 있음에도 대통령령으로 ‘지방의회의원 행동강령’을 제정하고 있듯, 법령에서 조례로 위임한 사항까지도 대통령령이나 부령으로 다시 제정한 사례가 많아 조례제정 범위를 근본적으로 제한하는 관행이 상존하고 있다. 이에 대해서는 자치단체의 사무 중 법률로 직접 조례에 위임한 사항에 관하여는 대통령령·총리령 또는 부령으로 정할 수 없도록 관련법령이 개정되어야 할 것이다.
셋째, 자치입법 발의는 지방의원과 자치단체장으로 이원화되어 있으나 자치단체장이 주도하는 편이다. 자신이 살고 있는 지역에서 집행기관 위주의 입법이 아닌 주민과 밀접한 입법 내용이 가능하기 위해서는 지방의회 위주의 입법발의가 활발할 수 있도록 지원체계를 구축할 필요가 있다.
현재의 약(弱)의회 지방의회 기관 구조하에서 지방의원의 전문성과 역할은 4년 임기로 인하여 한계가 많다. 이에 지방의원의 전문성 제고를 통한 조례제정 능력 활성화와 입법보좌관제 도입과 같은 입법권 강화를 위한 정책지원기능을 보완하여 주민생활에 힘이 되게 지방의회가 자치입법 활동을 주도하도록 조치하는 것이 관건이다. |
편집부 기자 / rch2927@korea.com 입력 : 2016년 07월 08일 
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